財政部21日發佈消息,經國務院批准,我國十省區試點自發自還地方債。
  允許地方發債被視為改善“土地財政”問題辦法之一。此前,有人認為,土地財政的根本解決,需要依靠中央和地方財權事權的調整。
  中國社科院財經戰略研究院稅收研究室主任張斌,在接受本報記者採訪時指出,要解決土地財政問題,除了進一步完善地方稅體系,調整和完善事權劃分,實現財力與事權相匹配外,還需要建立完善的地方政府基礎設施投融資機制,比如建立健全地方債券發行管理制度。
  中國青年報:您能說說跟土地直接有關的政府財政收入,都包括什麼?
  張斌:當前,政府收入中很多直接或間接來自土地的收入項目,尤其是國有土地出讓收入,與房地產行業有很大關係。在政府性基金中,國有土地出讓收入包括國有土地使用權出讓金收入、國有土地收益基金收入、農業土地開發資金收入和新增建設用地有償使用費收入。
  在稅收收入中,耕地占用稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅,也跟土地開發和使用有關。另外,雖然各地融資平臺(地方融資平臺是指地方政府發起設立,通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產,包裝出一個資產和現金流均可達融資標準的公司,必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾,以進行融資——編者註)抵押資產具體情況不同,但是以土地為抵押借債是比較普遍的現象。不過,我們說的土地財政,主要是指地方政府依靠出讓土地使用權來籌集資金,且主要用於地方政府基礎設施建設。
  中國青年報:近年來,國有土地出讓收入是不是一直在增長?
  張斌:總體來看,國有土地出讓總收入數額在增長,2005年、2008年和2012年比前一年增速有所下降,這是因為國有土地出讓總收入主要受房地產市場影響。
  不過,政府性預決算報告中的“國有土地出讓收入”實際上是毛收入,扣掉拆遷補償等成本,才是土地出讓的凈收入,也是地方政府真正可以用來建設和用來償還債務的資金。用凈收入衡量地方政府可用財力,才更為準確。
  據我所知,2011年以來,由於徵地和拆遷補償、土地開發支出、補助被徵地農民支出等成本性支出的比重顯著提高,地方政府出讓土地的凈收益有所下降。另外,部分地區國有土地出讓收入減少,與可出讓土地量減少,也有一定關係。
  中國青年報:為什麼地方政府財政收入對土地依賴度那麼高?
  張斌:土地出讓收入往往是用來進行城鎮化建設的。在城鎮化進程中,地方政府需要巨額資金進行基礎設施投資。但在當前城鎮化建設的高峰期,僅靠地方政府的稅收收入和轉移支付,難以完全滿足基礎設施投資的資金需求。我國現行的預算法又不允許地方政府出現赤字,除了中央政府代發地方政府債券和近期地方政府自主發債試點外,地方政府通過債務籌集資金的渠道並不通暢。通過出讓國有土地使用權獲取收入,就成為地方政府籌集基礎設施建設資金的重要渠道。
  地方政府通過土地出讓獲取資金來建設城市,城市基礎設施的完善又可以進一步提高土地價值,這是許多地方政府“經營城市”的基本思路。應當說,近年來許多城市基礎設施的改善,在很大程度上受益於這一思路。但在2008年金融危機之後,為刺激經濟,中央推出了4萬億投資計劃,地方也有很多基礎設施建設項目上馬,地方政府投資規模增大,在巨大的籌資壓力下,地方融資平臺的債務迅速增加,其中許多債務以土地為抵押或者要依賴土地出讓收入籌集償債資金。
  中國青年報:有人主張通過調整稅收體制,也就是調整中央和地方的財權事權,來改善土地財政問題。您怎麼看?
  張斌:土地財政的問題,與現行財政體制,與財力與事權劃分,確有密切關係。但從財務角度分析,城鎮化建設高峰期的基礎設施投資需求,僅依靠投資期內的稅收收入和轉移支付是難以滿足的。在西方發達國家,地方政府需要通過舉債,尤其是市政債券來籌集基礎設施建設資金。在我國,地方政府舉債制度尚不完善,因此會產生對土地出讓收入的高度依賴。
  要解決當下的土地財政問題,除了調整稅收體制,我認為還需要建立完善的地方政府基礎設施投融資機制。應按照中央城鎮化工作會議的要求,建立多元可持續的資金保障體系,建立健全地方債券發行管理制度。推進政策性金融機構改革。鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營,比如在基礎設施建設方面引入BT機制(BT:building—transfer,即建設—移交。——編者註)。這是政府利用非政府資金進行非經營性基礎設施建設項目的一種融資模式。
  中國青年報:有些地方政府在通過融資平臺融資時,已經形成了一些地方債,而且有關償還壓力也在一定程度上加劇了進一步出讓土地使用權的衝動。在這種情況下為何還要允許地方發債?
   張斌:現在,相當大一部分地方政府債務問題,是“期限錯配”(指風險緩釋的期限,比當前風險暴露的期限短——編者註)。比如,借了期限為4年的錢投資建設地鐵,往往是地鐵還沒建成,還款期就到了。而就算地鐵修成了,僅靠票價也不可能在短期內還本付息。那麼,把上述這類債務長期化是很必要的。
  地方融資平臺的債務證券化,是將債務長期化的一種方法。對於真正用於公益性的、確實有必要由財政資金來償還的債務,可以將其證券化,變成十年、二十年的債券來解決當前地方政府債務期限錯配的問題。
  中國青年報:將地方融資平臺債務證券化,具體怎麼操作,要註意什麼問題?
   張斌:目前,地方政府利用地方融資平臺舉借的債務,往往用於不同性質的項目,有未來現金流和沒有現金流的項目,公益性、準公益性和營利性項目,都打包在了一起。而地方融資平臺證券化後,首先要細緻地把每一類項目分清楚,根據每個項目的具體情況,來設計不同的債務證券化方案。
  地方政府融資平臺債務證券化,關鍵是要建立完善的運行機制:如證券化之後還本付息責任的主體、資金來源等,一定要明確。對於需要地方政府用財政資金償還或需要地方政府擔保的債務,應將其納入地方的預算管理,切實做到規範和透明。  (原標題:土地財政問題正倒逼地方債制度建設)
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